生态功能红线制度的完善协调,离不开规范性司法解释与地方立法的有效支持。做好地方立法工作,可以视为实现红线制度有效落地进而加快生态文明制度建设的理想进路。目前,江苏、浙江、广东、福建、天津、沈阳、深圳、武汉、大连等省市均制定了专门的红线保护地方立法,以此确保生态功能不降低、面积不减少、性质不转换。实践证明,以上地区取得了较好的生态预防与修复效果,明显改善了生态环境质量,具有一定的示范意义。
提升红线制度法治化程度
年10月10日淄博市人民政府法制办公室和山东理工大学法学院正式签署《淄博市生态环境保护委托立法协议》,后经多方论证《淄博市生态环境保护条例》修改为《淄博市生态功能红线区域保护条例》。受山东省和淄博市红线规划出台进度的影响,立法进程也在一定程度上受到了影响。基于年7月4日淄博市生态功能红线范围划定的结束,为了保证项目按期按质结项,有必要对各个阶段的工作进度作出调整安排,同时提出淄博市生态红线立法的基本草案。淄博市红线立法项目的规划阶段包括:(1)调研阶段;(2)起草阶段;(3)征求意见;(4)审议阶段。其中工作总体思路按阶段分为:(1)对外考察+对内摸底+项目撰写+征求意见;(2)厘清法规+立足淄博+找准症结+群策群力;(3)公众参与+问题汇总+解答修正;(4)草案提交市政府+市人大审议。借助科学技术划定红线区域后,需要起草相应的法律法规来坚守这一“安全生命线”。根据立法论,需要从实体和程序两个方面,有针对性地在相应领域进行法律修改与制度完善,提升生态红线制度的法治化程度。
只有通过立法调研才能提出好的解决方案
生态红线地方立法在落地过程中存在诸多制约性因素,比如划线空间范围的交叉重叠、规章政策间的矛盾冲突、管控区域分割式监管扯皮、生态补偿和绩效考核制度不完善、公众参与渠道不通畅等弊端,导致生态红线很难平稳落地。针对这些现实问题只有做好客观翔实的立法调研,才能提出有针对性的解决方案。自年8月开始,在淄博市环保部门牵头,其他政府和部门协力配合下,经不懈努力,编制完成了《山东省淄博市生态红线划定方案(初稿)》《淄博市生态红线图集》和《淄博市生态红线区块勘界方案》,预计年12月底前编制并印发《淄博市生态红线保护规划》。基于淄博市红线编制规划年底出台,前期的立法调研工作亦应当及时跟进。
淄博市红线立法调研本着循序渐进的思路,以调研发现的实际问题为导向,与相关职能部门展开对接工作。地方立法红线由“虚线”变“实线”离不开相关职能部门的协调配合。如何处理和解决好各职能部门之间在生态功能区、生态脆弱区、生态敏感区履行职能的关系,是生态红线制度地方立法必须面对的。根据淄博市生态红线划定方案,将市区范围内的风景名胜区、森林公园、饮用水水源保护区、重要水源涵养区、重要湿地、生态公益林、洪水调蓄区、历史和自然遗迹等区域纳入生态保护功能红线。根据既有的生态空间管控法规规定,各区人民政府是本辖区内生态红线区域保护的责任主体,各相关部门依照各自职责及相关法律法规,对主管的生态红线区域实施管理、监督和考核。具体为:自然保护区、饮用水水源保护区由环保部门负责,城市湿地公园由住建部门负责,森林公园、湿地公园(不包括城市湿地公园)、重要湿地、生态公益林、重要渔业水域由农业部门负责,地质遗迹保护区(包括地质公园)由国土部门负责,洪水调蓄区、重要水源涵养区、清水通道维护区由水利部门负责,风景名胜区、生态绿地由园林部门负责。通过厘清法律法规、明晰相关职能部门后,红线立法进程中涉及的上述区域的相关问题,即可及时展开对接和调研。
具体管控措施和配套制度至关重要
生态红线立法要对区域内整体生态环境进行多层次保护,涉及多个政府部门,相关利益错综复杂。立法的主要职能除了需要明晰各自的职责范围外,还需要通过具体管控措施和配套制度加以保障。根据前期先进省市生态红线立法进程中出现的问题,结合淄博市实际情况,此次调研团队拟以问题为导向展开,与相关职能部门沟通对接,务必保障红线工作不仅要民主科学“划得住”,更要通过法律手段调整多主体通力配合来“守得住”。可以发现淄博市红线地方立法面临的主要问题在于立法明确多规融合是否可行、红线管控区域的监管与协调、监管主体的目标责任考核机制、生态补偿配套制度的考量因素、明确立体化监测与应急机制、红线区域的调整程序问题、红线立法的公众参与环节、功能红线与要素红线统筹等。
生态红线保护作为一项生态文明建设的系统性创新工程,需要采取多种手段统筹推进,才能保障生态红线真正有效落地,实现建设生态文明社会的良好愿景。在划线、守线的多种手段中,最重要的前提工作在于创设并健全相应的红线保护法律体系。而无论从立法成本收益还是生态环境的地域差异角度分析,红线保护立法以地方立法为突破口,具备内在合理性与符合环境科学的分异规律。生态红线地方立法的探索对于构建一种新型环境治理模式意义重大。以淄博市红线立法项目的开展进程为背景,来具体审视生态红线落地的地方立法情况,可以发现生态红线地方立法应在大量实地调研与科学系统论证基础上,结合本地的实际情况进行实体与程序上的创建完善,才能保证生态红线的类型适当、边界明确、管控合理、配套措施完备以及责任考核科学。
(本文系浙江省哲学社会科学规划课题一般项目(17NDJCYB)阶段性成果)
(作者单位:山东理工大学法学院)
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